Nova fiskalna pravila: Dug iznad 60% BDP-a aktivira plan smanjenja

Predlog zakona pojačava kontrolu javne potrošnje, ograničava državne garancije na 15 odsto BDP-a, širi ovlašćenja Fiskalnog savjeta i uvodi javni registar svih većih državnih i lokalnih investicija.

Crna Gora bi od 1. januara 2027. trebalo da dobije znatno stroža pravila za upravljanje budžetom, javnim dugom, državnim garancijama i kapitalnim investicijama, predviđeno je Predlogom zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti u koji je Investitor imao uvid.

Ako javni dug pređe 60 odsto bruto domaćeg proizvoda (BDP), Vlada će biti dužna da pripremi plan fiskalne konvergencije, sa godišnjim ciljevima i mjerama kojima će se dug vratiti na silaznu putanju. Istovremeno, ukupan iznos izdatih državnih garancija ne bi smio da bude veći od 15 odsto BDP-a.

Predlog dodatno jača ulogu Fiskalnog savjeta, proširuje nadzor nad javnim preduzećima i opštinama, uvodi detaljnije praćenje fiskalnih rizika i predviđa ličnu materijalnu i prekršajnu odgovornost budžetskih izvršilaca.

Deficit do tri, javni dug do 60 odsto BDP-a

Budžet države planirao bi se uz poštovanje dva osnovna fiskalna kriterijuma: deficit opšteg nivoa države ne bi smio da bude veći od tri odsto BDP-a, dok bi javni dug morao da ostane ispod 60 odsto BDP-a.

Kada javni dug pređe propisani prag, Fiskalna strategija obavezno bi sadržala plan njegovog smanjenja. Plan bi morao da obuhvati godišnje fiskalne ciljeve, konkretne mjere, procjenu njihovog uticaja na deficit i dug, kao i rok za ponovno usklađivanje sa fiskalnim pravilima.

Ako javni dug već u trenutku početka primjene zakona bude iznad 60 odsto BDP-a, Vlada bi plan fiskalne konvergencije morala da ugradi u prvu narednu Fiskalnu strategiju. Do njenog usvajanja bila bi dužna da preduzima mjere kojima se sprečava dalje povećanje duga.

Privremeno odstupanje od fiskalnih ograničenja bilo bi moguće u slučaju ozbiljnog ekonomskog poremećaja, elementarne nepogode, epidemije, rata, prijetnje nacionalnoj bezbjednosti, podrške finansijskom sektoru ili drugog vanrednog događaja sa značajnim uticajem na javne finansije.

Odstupanje bi moglo da traje najduže jednu fiskalnu godinu, uz mogućnost produženja. Poseban izuzetak predviđen je za povećanje rashoda za odbranu u skladu sa međunarodnim obavezama, ali bi maksimalno odstupanje i njegovo trajanje morali da budu utvrđeni Fiskalnom strategijom.

Rast potrošnje vezuje se za srednjoročna pravila

Fiskalna strategija donosila bi se za period od četiri godine i sadržala bi projekcije prihoda, rashoda, deficita i javnog duga, kao i putanju rasta neto rashoda.

Na toj osnovi Vlada bi utvrđivala srednjoročni budžetski okvir i limite potrošnje po ministarstvima i drugim potrošačkim jedinicama.

Ukoliko Fiskalna strategija nije usvojena ili putanja neto rashoda nije utvrđena, stopa rasta limita potrošnje ne bi smjela da bude veća od projektovane nominalne stope rasta BDP-a, osim ako se za narednu godinu očekuje pad ekonomije.

Neto rashodi ne bi obuhvatali kamate, izdatke finansirane iz fondova Evropske unije i nacionalno sufinansiranje, ciklične izdatke za nezaposlenost, kao ni jednokratne i privremene mjere.

Fiskalni savjet kao nezavisni kontrolor Vlade

Predlog zakona značajno proširuje djelokrug Fiskalnog savjeta, koji bi ocjenjivao vjerodostojnost Vladinih makroekonomskih i fiskalnih projekcija, predloge budžeta i rebalansa, Fiskalnu strategiju, završni račun i Strategiju upravljanja dugom.

Savjet bi pratio i fiskalne rizike povezane sa demografskim starenjem, penzionim i zdravstvenim sistemom, koncesijama, javno-privatnim partnerstvima, opštinama i privrednim društvima u većinskom državnom ili opštinskom vlasništvu.

Ukoliko Vlada, Ministarstvo finansija ili drugi organ ne prihvate mišljenje ili preporuku Fiskalnog savjeta, morali bi da u roku od 30 radnih dana Skupštini dostave i javno objave pisano obrazloženje takve odluke.

Državni organi, opštine i privredna društva u njihovom većinskom vlasništvu bili bi dužni da Savjetu tražene podatke dostave najkasnije u roku od 15 radnih dana, odnosno u roku od osam dana kada su podaci potrebni za mišljenje za koje je zakonom propisan rok.

Savjet bi imao tri profesionalna člana, koje bi Skupština imenovala na predlog skupštinskog Odbora za ekonomiju, Predsjednika Crne Gore i Vlade. Mandat bi trajao šest godina, uz mogućnost još jednog izbora, dok članovi ne bi mogli biti članovi političkih partija.

Garancije samo za kapitalne projekte

Ukupan iznos izdatih državnih garancija ne bi smio da pređe 15 odsto BDP-a, a garancije bi mogle da se daju isključivo za finansiranje kapitalnih projekata.

Korisnici državnih garancija i transfernih zajmova plaćali bi budžetu naknadu za rizik od jedan odsto vrijednosti garancije ili zajma, u roku od 30 dana od potpisivanja ugovora.

Prije izdavanja garancije Ministarstvo finansija moralo bi da procijeni sposobnost korisnika da otplaćuje kredit, fiskalne rizike i kvalitet instrumenata obezbjeđenja.

Opštine i privredna društva u većinskom državnom ili opštinskom vlasništvu za dugoročno zaduživanje bi morala da dobiju prethodnu saglasnost Vlade. Javna preduzeća bi Ministarstvu dostavljala izvještaj o svakom povlačenju kredita, kao i redovne podatke o stanju duga i otplati obaveza.

Predlog posebno propisuje da skupština opštine ne može usvojiti lokalni budžet ukoliko Ministarstvo finansija prethodno dostavi negativno mišljenje. Ako se Ministarstvo ne izjasni u roku od 15 radnih dana, smatralo bi se da je mišljenje pozitivno.

Svi kapitalni projekti u javnom registru

Ministarstvo finansija trebalo bi da uspostavi elektronski registar javnih investicija, koji bi obuhvatio kapitalne projekte države, opština, javnih ustanova, državnih i opštinskih preduzeća, kao i projekte javno-privatnog partnerstva.

Registar bi imao javno dostupnu elektronsku komponentu i morao bi da se ažurira najmanje jednom u tri mjeseca.

Novi projekti ne bi mogli da budu uvršteni u kapitalni budžet ako prethodno nijesu prošli propisanu proceduru ocjenjivanja. Analizirali bi se ekonomska opravdanost, fiskalna priuštivost, finansijska održivost, spremnost za realizaciju i fiskalni rizici, a kada je relevantno i klimatski i ekološki rizici.

Pravila bi važila bez obzira na izvor finansiranja projekta, osim za hitne investicije i projekte povezane sa nacionalnom bezbjednošću.

Zabrana zapošljavanja zbog nenamjenske potrošnje

Ako budžetska inspekcija utvrdi nezakonito ili nenamjensko korišćenje novca, Ministarstvo finansija moglo bi potrošačkoj jedinici da ograniči budžetska sredstva, zabrani korišćenje budžetske rezerve i preusmjeravanje novca.

Među restriktivnim mjerama su i jednogodišnja zabrana isplate varijabilnog dijela zarade, novog zapošljavanja i angažovanja zaposlenih preko ugovora o djelu.

Budžetski izvršilac bio bi materijalno odgovoran za finansijsku štetu koju namjerno ili krajnjom nepažnjom prouzrokuje državnom organu, potrošačkoj jedinici ili opštini.

Za nezakonitu ili nenamjensku potrošnju, ugovaranje obaveza iznad odobrenog budžeta i nedostavljanje finansijskih izvještaja predložena je novčana kazna od 600 do 6.000 eura. Za druge odgovorne osobe kazne bi se uglavnom kretale od 500 do 2.000 eura.

Građanima dostupniji podaci o budžetu

Uz predlog državnog budžeta ubuduće bi morala da se objavljuje i izjava o fiskalnim rizicima. Ona bi obuhvatala državne garancije, transferne zajmove, javno-privatna partnerstva, koncesije, sudske sporove, dugove opština i javnih preduzeća, neizmirene obaveze, elementarne nepogode i klimatske rizike.

Budžetska dokumentacija sadržala bi i procjenu poreskih rashoda, odnosno iznosa prihoda kojih se država odriče kroz poreska oslobođenja, olakšice, umanjenja i snižene poreske stope.

Ministarstvo bi moralo da objavi i „budžet za građane“, kao pojednostavljen i javnosti razumljiv prikaz državnog budžeta. Dokument bi bio objavljen u roku od 15 radnih dana od dostavljanja predloga budžeta Skupštini, a bio bi dostupan i u mašinski čitljivom formatu.

Većina zakona od 2027, puna primjena kasnije

Zakon bi se primjenjivao od 1. januara 2027. godine, ali je za dio odredaba predviđen duži prelazni period.

Srednjoročni budžetski okvir, novi budžetski kalendar i pravila o putanji neto rashoda primjenjivali bi se od početka 2028. Procjena poreskih rashoda prvi put bi bila sastavni dio predloga državnog budžeta za 2029. godinu, dok bi programsko budžetiranje opština počelo 1. januara 2030.

Obračun deficita i javnog duga prema evropskoj ESA metodologiji primjenjivao bi se od dana pristupanja Crne Gore Evropskoj uniji. Do tada bi se fiskalni kriterijumi pratili prema domaćoj metodologiji, na osnovu gotovinskog suficita ili deficita i duga države i opština.

Predlog predstavlja prelazak sa dominantno godišnjeg planiranja na višegodišnje upravljanje javnim finansijama. Njegov stvarni domet, međutim, zavisiće od nezavisnosti Fiskalnog savjeta, kvaliteta podataka koje dostavljaju javna preduzeća i spremnosti Ministarstva da restriktivne mjere zaista primjenjuje.